1.- L’utilizzo dello strumento societario da parte degli enti locali è ammesso nel nostro ordinamento quale modalità di partenariato pubblico privato diretta ad organizzare gli interventi degli enti in alcuni settori.
Negli ultimi anni si è assistito alla progressiva costituzione di società a partecipazione totalitaria, maggioritaria o minoritaria di enti pubblici, che hanno demandato alle stesse alcune attività di loro pertinenza ovvero la gestione di servizi pubblici, l’effettuazione di lavori pubblici, lo svolgimento di attività di interesse delle comunità locali, oppure di attività strumentali allo svolgimento di compiti propri degli enti pubblici.
Il legislatore nazionale ha precisato i limiti che devono caratterizzare l’utilizzo dello strumento societario da parte degli enti pubblici, prevedendo che le amministrazioni pubbliche non possano procedere alla costituzione di nuove società che abbiano “per oggetto la produzione di beni e di servizi non strettamente necessari per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali” e che, invece, è sempre ammessa “la costituzione di società che producono servizi di interesse generale” e l’assunzione di partecipazioni in dette società secondo le finalità e tipologie che rientrino nelle competenze ed attribuzioni proprie degli enti locali (art. 3 comma 27 della l. 244 del 24.12.2007, legge finanziaria per il 2008).
L’accertamento di questa finalità è demandato all’ente stesso che deve effettuare la verifica che la modalità societaria sia in stretta correlazione con l’interesse pubblico: deve quindi verificare quali obiettivi intende perseguire con il modello societario in relazione alle proprie finalità istituzionali.
Sull’applicazione del citato art. 3 comma 27 gli enti locali possono fare ricorso alla Corte dei conti sezione regionale, che può rendere pareri di carattere generale sul punto.
2.- Un interessante parere è stato reso dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia del 15.09.2010 n. 861, adito dal Comune di Castel Rozzone per una verifica in materia di contabilità pubblica.
La Sezione adita ha avuto modo di esprimere la propria interpretazione su disposizioni di legge e le proprie valutazioni di carattere generale in merito a tipologie di operazioni che si affacciano in questi ultimi anni: la costituzione di società di capitali da parte di enti territoriali aventi ad oggetto “la progettazione, sviluppo e realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile quali impianti eolici, biomasse, fotovoltaici, pannelli solari, nonché progettazione e costruzione ….. nonché commercializzazione dell’energia elettrica prodotta da tali impianti”.
Infatti le incentivazioni nel settore di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, introdotte dal legislatore per il perseguimento di obiettivi di riduzione dei fattori inquinanti, hanno fatto sì che la realizzazione e gestione di tali impianti e la commercializzazione dell’energia elettrica dagli stessi prodotta si siano largamente diffuse ed anche i Comuni sembrano essere interessati, non solo come soggetti autorizzatori, ma addirittura come operatori sul mercato.
Il Sindaco del Comune di Castel Rozzone ha demandato quindi alla Sezione regionale competente della Corte dei conti la questione.
La Corte dei conti ha precisato in via preliminare l’ambito della propria competenza, per poi soffermarsi sull’individuazione delle funzioni spettanti agli enti locali (quali enti a fini generali interpreti dei bisogni della collettività locale) deputati a valutare quali siano le necessità della comunità locale e, nell’ambito delle compatibilità finanziarie e gestionali, avviare le politiche necessarie per soddisfarle.
3.- In merito al quesito posto la Corte dei conti ritiene che “notevoli dubbi sussistono in ordine alla possibilità di intervenire direttamente da parte del Comune nell’attività di produzione e commercializzazione dell’energia anche se prodotta da energie rinnovabili, sia in relazione al diritto interno che a quello comunitario”.
In relazione al diritto interno l’attività sembra ad avviso della Corte esulare dalle finalità dell’ente territoriale per essere tipicamente commerciale e rispetto alla stessa gli enti non hanno diritto di privativa, ma poteri di indirizzo in relazione alla pianificazione urbanistica territoriale e alle potestà pubblicistiche di loro pertinenza.
In relazione al diritto comunitario l’intervento dell’ente locale, sia diretto che per il tramite di società partecipata, si pone in contrasto con le regole della concorrenza e con quelle degli aiuti di Stato contenute nel Trattato istitutivo dell’Unione Europea e potrebbe falsare la libertà del mercato.
Inoltre non è sufficiente ad avviso della Corte che l’attività sia diretta a ridurre l’inquinamento atmosferico per ricondurla alla nozione di servizio pubblico locale.
4.- Fermo quanto sopra, in considerazione della nuova disciplina della partecipazione a società di capitali contenute nella l. 122 del 30.07.2010 di conversione del DL 31.05.2010 n. 78 (cosiddetta “manovra estiva”) sono stati introdotti ulteriori limiti da parte dell’art. 14 comma 32, diretti a limitare la partecipazione societaria degli enti locali sul piano quantitativo.
La norma citata prescrive infatti che i Comuni con popolazione inferiore ai 30.000 abitanti non possano costituire società, a meno che tali società non siano costituite da più Comuni la cui popolazione complessiva superi i 30.0000 abitanti e la partecipazione societaria degli enti sia paritaria o proporzionale al numero degli abitanti, mentre i Comuni con popolazione compresa tra i 30.000 e i 50.000 abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società.
In attesa che siano determinate le modalità attuative dell’art. 14 comma 32 l. 122/2010 e ulteriori ipotesi di esclusione dal relativo ambito di applicazione (che la legge si è riservata di individuare), resta in ogni caso fermo l’art. 3 comma 27 l. 244/2007 sulla finalità e gli scopi che l’ente può raggiungere con la partecipazione societaria.
5.- In sintesi, la valutazione sugli scopi perseguiti dagli enti locali e sulle modalità di svolgimento dell’attività sono oggetto del controllo della Corte dei conti per la verifica che le attività previste rientrino nelle competenze ed attribuzioni proprie degli enti locali e l’interpretazione offerta dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia non sembra lascia margini di apertura allo svolgimento in forma societaria di attività di produzione e commercializzazione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
a cura di:
avv. Anna Soatto
pubblicato su:
C&S Informa, volume 11, numero 7 anno 2010